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行政機關批準行為的法律性質研究
時間:2019-04-02 06:52:35    來源:網絡    網站首頁    

 行政機關批準行為的法律性質研究fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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行政機關批準行為主要是涉及兩個或者兩個以上行政主體的批準行為,是指由一個行政機關擬定的行政行為內容,需經由另一個或者兩個以上行政機關審查同意后方能發生法律效力,且送達行政相對人的法律文書中須載明批準機關和批準事實的行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

完善我國行政機關批準行為制度的相關建議:繼續加大行政管理體制和行政審批制度改革;完善立法;完善行政批準行為的行政立法和規范性文件;建議最高法院出臺行政批準行為行政訴訟類型化處理的司法解釋或政策。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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《政府法制研究》fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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2017年第4期(總第296期)fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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編委會主任:劉  平fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

編委會副主任:王天品fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

編委:陳素萍  陳書筍  史莉莉  王松林   趙如松  劉  瑩 fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

地址:普安路189號曙光大廈19樓上海市行政法制研究所fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

郵編:200021fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

電話:(021)63840988×1923fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

傳真:(021)63869128fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

印刷:上海華教印務有限公司fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

印刷日期:2017年6月8日fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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行政機關批準行為的法律性質研究[]fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

朱應平fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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引  言fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在行政管理實踐中,大量主體的產生或者從事的行為需要經過行政機關的“批準”。這些“批準”,既存在于行政機關與行政管理相對人之間,也存在于上級與下級行政機關、同級主管機關與相關業務申請機關之間。理論上,對前者一般概括為外部行政行為,對后者概括為內部行政行為。但在實踐中,僅以此作為判斷標準,一些看似外部的批準,卻難以按許可行為救濟;一些看似內部的批準,卻具有外部效應,在政府信息公開、行政復議、行政訴訟中,難以保障行政管理相對人的合法權益。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

研究這一問題,不僅能豐富行政法學理論,而且有重要的實踐意義:有助于推動我國行政審批制度的改革深化,完善我國行政管理體制;有助于完善行政批準行為的相關立法;有助于促使行政執法更加合法規范;有助于強化司法監督和當事人權利救濟。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

本課題研究方法和手段主要有規范研究,對相關法律法規規章和規范性文件中涉及行政機關批準的行政行為的情況進行梳理,依據法律解釋方法論進行解讀。文獻分析,對現有研究成果方面的文獻進行梳理、綜合,提煉出問題,在此基礎上展開新的探討。案例研究,結合若干案例,對法律實施遇到的問題及其對策性建議進行實證分析。比較分析,考查我國臺灣地區有關情況,進行比較,并提出建議。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

一、行政機關批準行為概述fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(一)行政機關批準行為屬性fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

由于我國立法上未嚴格區別批準、審批、核準、核查、審定等諸多概念,本課題所研究的行政批準行為采用廣義的含義。行政批準行為是個泛稱,立法或者相關文件中稱法多種,如批準、審批、核準等。這些名稱不同的批準或者核準、審批等性質多種多樣,有的屬于行政許可行為;其他屬于非行政許可類的批準,批準存在于各種行政行為之中,如行政調查、行政監察、行政處罰、行政強制、行政征收、行政裁決等。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(二)行政機關批準行為的特征和界限fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

單一行政主體所作的批準行為比較單一,容易把握。本課題研究的行政機關批準行為主要是指兩個以上行政主體所作的批準行為,是指由一個行政機關擬定的行政行為內容,需經由另一個或者兩個以上行政機關審查同意后方能發生法律效力,且送達行政相對人的法律文書中須載明批準機關和批準事實的行政行為。具有下列特征:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.從主體來看,行政機關批準行為涉及兩個或者兩個以上主體。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在兩個或者兩個以上平級行政機關之間,多個行政主體所作的多個行為既可能是各自獨立的批準行為,也有可能由內部的初審和外部的最終批準的行政行為構成。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在由上下級行政機關共同完成的行政行為中,批準機關和擬定機關是兩個不同的行政機關,它們應當分別具備獨立的行政主體資格。通常情況下,批準機關和擬定機關存在某種行政隸屬關系,這種關系分為三種情形:批準機關是一級政府,擬定機關是批準機關的所屬部門;批準機關是一級政府,擬定機關是批準機關的下一級政府;批準機關是政府所屬部門,擬定機關是批準機關的下一級部門。值得注意的是,有時經批準的行政行為擬定機關只有一個,但是批準機關不限于一個,這些批準機關之間又存在行政隸屬關系,履行批準程序時,擬定機關應當將所擬作出的行政行為按照行政層級逐級報請最終批準的機關審查同意。在兩個或者兩個以上平級行政機關所作的批準行為的情況下,最終批準行為的作出有的依賴于之前其他主體所作的行政行為,也有的不依賴于其他主體所作的行政行為,而之前的行政行為表現為內部的審核意見或者征求意見。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.從送達方式來看,行政批準行為既可能由批準機關對外發布和送達,也可能由擬定機關對外發布和送達。這取決于法律規范的規定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.從行為過程來看,行政機關批準行為除了少數由單一的行政主體批準外,多數由多個主體經過幾個階段共同完成。在上下級行政機關之間共同完成批準行為的情況下,上級行政機關的批準既可能是一種獨立的外部行政行為,也可能被視為內部行政行為。在由多個平級行政機關共同完成批準行為的情況下,批準行為既有可能是由一個行政主體作出的批準行政行為,也可能是由兩個或者兩個以上行政主體各自獨立完成或者先后共同合作完成批準行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

4.從法律效力來看,行政機關批準行為既有可能以批準為生效條件,也有可能不以經過批準為生效要件。也就是說,批準有程序性的和實質性的。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

5.從效果歸屬來看,行政機關批準行為的效果既可能屬于批準機關的行政行為,也有可能不屬于批準機關的行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

以具體行政行為為例,現行《土地管理法》為了嚴格耕地保護制度,將從前市縣政府的征地權收歸國務院和省級政府統一行使。根據《土地管理法》第45條的規定,國務院和省級政府行使征地權的具體方式即是對下級行政機關擬定的征地方案予以批準?!缎姓妥h法》第30條將這種批準行為稱之為國務院或者省級政府的“征用土地的決定”。根據最高法院的函復和行政裁定,國務院、國務院國土資源管理部門和省級政府所作的土地征收批復行為均不可訴??梢?,省級政府和國務院所作的土地征收批準行為是實質性行政許可行為,但是其并不作為被告,其所作批準行為不能作為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

6.既可能是外部行政行為也可能是內部行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在多個行政主體共同完成批準行為的情況下,平級行政機關之間所作的每一個批準行為可能都是外部行政行為,也有可能其中一個是外部行政行為,其他是內部行政行為。在上下級行政機關之間共同完成的批準行為中,上級行政機關的批準既可能是一種獨立的外部行政行為,也可能是內部行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

需要指出的是,我國過去在確認某一種行政行為是內部或者外部行政行為時,通常主要依據兩個標準,一是是否直接針對外部相對人作出的。就是說,如果批準行為是行政機關主動針對相對人作出的,或者應相對人申請直接作出的,就是外部行政行為。如果批準機關所作批準行為不是應相對人申請而是應另一個行政機關請求作出的,此時該種批準行為就是內部行為。二是行政主體是否對外署名。署名的行政機關對行政行為承擔外部責任,沒有直接在相關行政決定書上署名的不是外部行政行為。這種認定確有其便于識別的優點,但也有很多缺陷。比如一些上級行政機關明明是有權作出行政行為的主體,但是為了避免對外直接承擔責任,往往把本應由自己所作決定的行為交由下級行政機關實施,而下級行政機關作出受理或者初審之后,再報送上級行政機關批準,此時上級行政機關本應為外部行政行為,變成了內部行政行為。當事人即使不服,也很難將其作為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

基于上述認定外部和內部行政行為分類標準的缺陷,我們認為,區分某種批準行為是內部行政行為還是外部行政行為,通常情況下,判斷的根本標準有兩個:法定的行政職能歸屬、未經批準的法律后果。具體說明如下:第一,對外作出的具體批準(如行政許可)的法定職權屬于上級機關還是下級機關。如果法律規定的職權是下級機關,此時上級機關的批準就是形式意義上的批準,是內部審批程序;如果對相對人作出行為的法定職權是上級機關的,此時此種批準就是實質意義上的批準,只有上級機關才有權對相對人直接作出批準。如果上級行政機關或者下級行政機關本不該在對外作出的法律文書上署名,但由于種種原因卻以自己的名義署名或者共同署名的情況,此種情形屬于具體工作實踐中存在的錯誤行政,是由于管理不完善造成的。第二,另一個判斷法定職權歸屬的標志是看未經批準的行為的法律后果和法律效力,如經上級機關批準屬程序性批準,下級機關未經上級機關批準直接作出了具體行政行為,該行為只屬行政程序違法,并不必然導致無效,尤其是對于行政許可等授益性行政行為,其效力仍然是存在的,可以對抗下級行政機關和上級行政機關,除非可歸責于申請人(當事人)自身的原因,否則該行為不得被撤銷,即使被撤銷也有權要求賠償。如上級機關的批準是實質性批準,那么下級機關就不能對外作出任何行政行為,否則即為超越行政職權,下級機關作出的行政行為應當被認定自始無效,上級機關無需考慮此行為的效力,可以直接否定此種行為,如果造成損失也應由申請人和下級機關根據情節來共同承擔。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在由多個平級行政機關共同完成批準行為的情況下,批準行為既有可能是由一個行政主體作出的批準行政行為,也有可能是由兩個或者兩個以上行政主體各自獨立完成的批準行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

7.在救濟上,批準行為既可能是行政復議中的被申請行為或行政訴訟中的被訴行政行為,也可能不是。這取決于法律的規定,但有的是基于最高法院的相關批復或者行政裁定作出的新的規定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(三)行政機關批準行為的分類fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

基于不同標準,可以對行政機關批準行為進行不同的分類。以行政行為針對對象是否特定為標準,可以將批準行為分為抽象行政行為的批準和具體行政行為的批準。以是否屬于法定行政許可為標準,可以將批準行為分為行政許可性質的行政批準和非許可類行政批準行為。以實施主體單一還是多個為標準,可以分為單一主體實施的行政批準和多主體實施的行政批準。以多個行政機關之間屬于平級還是上下級關系為標準,可以分為平級行政機關之間共同完成的批準行為和上下級行政機關共同完成的批準行為。第一,幾個不同的平級行政機關先后之間的批準或者審查,由某一個行政機關最后批準。其中之前的批準行為屬于不成熟的行政行為,通常情況下不構成獨立的行政許可行為。第二,不同層級的行政機關進行受理、審核或批準。其中上級行政機關的批準行為既可能是行政許可,也可能不是行政許可行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(四)行政批準行為的法律救濟fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

根據我國現行法律制度的規定,公民對不同的批準行政行為不服,適用不同的法律救濟渠道。其中,對屬于抽象行政行為范疇的這類行政行為有異議,可以依照《立法法》、《行政法規制定程序條例》、《法規規章備案條例》等規定,由有關國家機關進行備案審查。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

如果批準行政行為屬于具體行政行為,可以通過行政復議和行政訴訟的途徑尋求救濟。但是我國目前在實踐中,做法既有統一之處,也有混亂。比如,一般在單一主體實施批準行為的情況下,以批準主體所作批準行為作為行政復議被申請對象和行政訴訟被訴對象,是沒有問題的。但是,在由多主體共同完成的批準行為的情況下,行政機關和法院做法多種多樣。比如有的法院僅僅以行政批準是否直接針對相對人來確認其是否屬于外部行政行為。如果一個行政機關只是應另一個行政機關請求作出批準的行為,通常被視為內部行政行為,認為其不具有可訴性。這是因為我國傳統的做法是認為只有外部行政行為才具有可訴性,而是否是外部行政行為則取決于批準行為是否直接針對外部相對人作出的。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.行政復議fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

單一的行政批準行為由作出批準行為的行政主體作為被申請人,其批準行為作為被申請對象。對此,這里不再贅述。至于平級行政機關之間所作的先后相續的批準行為,以及上下級行政機關之間先后所作的審核和批準行為,到底由誰作為被申請人,到底哪一個行為作為被申請對象則不明確。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1999年《行政復議法》對經批準的具體行政行為的行政復議問題,包括由誰作為被申請人以及由誰作為行政復議機關,未予明確。國務院法制辦公室2003年發布了一個批復:“為體現行政復議的公正性和層級監督的意義,如當事人直接向審批機關的上一級機關提出(行政復議申請),該上一級機關可以受理”。據此,盡管這個解釋回避了誰是被申請人的問題,但它在行政復議機關的問題上是極其明確的,即經批準的具體行政行為,行政復議的機關應當是批準機關的上一級機關而不是批準機關本身。這個解釋的理論基礎在于:其一,批準行為實際上是一種決定行為,如果將行政復議審查權交給批準機關,將會出現自己決定、自己監督的局面,從而悖離行政復議的救濟制度本質,因此必須由其上一級行政機關進行行政復議。其二,從《行政復議法》總體上奉行的“下管一級”的行政復議管轄原則來看,既然批準機關的上一級行政機關充當了行政復議機關,被申請人就極有可能是批準機關,而不是(至少不僅僅是)擬定機關。這一批復只解決了上下級行政機關之間先后相續批準行為情況下誰作為被申請人的問題,至于平級行政機關之間先后相續所作的批準行為,誰的行為作為被申請行為,以誰作為被申請人,則不明確。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2002年9月26日國家環境保護總局就四川省環境保護局請示作出《關于經過上級環保部門批準的環境行政處罰案件復議管轄問題的復函》(環函[2002]255號)。其函復內容為:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

關于經上級行政機關批準的行政行為的責任主體,最高司法機關已有相關解釋?!蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(2000年3月8日法釋[2000]8號)第19條規定:“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

根據上述司法解釋和《中華人民共和國行政復議法》第12條第1款“對縣級以上地方各級人民政府工作部門的具體行政行為不服的,由申請人選擇,可以向該部門的本級人民政府申請行政復議,也可以向上一級主管部門申請行政復議”的規定,我們認為對經上一級環保行政主管部門批準的罰款等處罰案件的行政復議,應由在對外發生法律效力的文書上署名的環保行政主管部門的上一級環保行政主管部門管轄,并以署名的環保行政部門作為被申請人;申請人也可向署名的環境保護行政部門的本級人民政府申請行政復議。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

盡管如此,現實中的情況復雜多樣。特別是法院在處理案件時并非均依照《最高人民法院關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》來處理的。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

可見,在行政復議中,既有以批準主體作為被申請人,以批準行為作為被申請行為的,也有以對外發生法律效力文書上署名的行政機關作為被申請人,以署名的行政機關所作的批準行為為被申請行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.行政訴訟fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

批準行政行為的行政訴訟問題,法律本身基本沒有規定,而是司法解釋明確的。到目前為止,涉及這方面規定的,主要有三個方面的文件。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(1)1999年最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第19條規定:“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

根據上述司法解釋,經上級行政機關批準的具體行政行為被當作擬定機關的行為,批準行為本身往往不予考慮。因為在現實中,對外發生法律效力的文書上署名的往往是下級行政機關而不是批準的行政機關。這一解釋帶來下列問題:第一,經批準的具體行政行為,實際上反映了批準機關的意志,體現著批準機關的權力,但是卻以具體經辦的下級行政機關為問責對象,這就造成權責脫節。第二,在實踐當中,較低層級的法院審理較高層級行政機關批準過的具體行政行為,很難完全無視批準機關批準的事實和效力;還有法律法規將某些具體行政行為經過特定批準機關的批準作為這些行為生效的前提要件,如果抽去了這些具體行政行為經過批準的事實,法院如何確定判定這些具體行政行為是否合法有效。第三,與行政復議產生不銜接不協調。行政復議與行政訴訟均為法律救濟制度。既然司法機關可以按照其司法解釋將經批準的具體行政行為解釋為擬定機關的行為,就有理由也要求行政復議也采用同樣的標準。但是,如果行政復議采用了司法解釋的標準,必將普遍出現經批準的具體行政行為的自我行政復議(決定機關與行政復議機關重合),甚至下級行政機關對上級行政機關批準的具體行政行為進行復議審查的現象??梢?,此種行政復議管轄不僅無效,還會引起行政法律關系的混亂。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

此外,上述司法解釋對平級行政機關之間先后相續的批準行為由誰作被告,哪一個主體所作的批準行為作為被訴對象,也未明確。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(2)《最高人民法院關于曾成、龍平安等六人訴中華人民共和國國土資源部征地批復行政行為是否受理的復函》([2006]行立他字第1號)中答復:“依照《中華人民共和國土地管理法》的規定,只有國務院和省級人民政府才有征地批準權。在國務院批準征地后,國土資源部以批復形式通知省級人民政府的行為,屬于國務院批準征地行為的組成部分。對國土資源部以不屬于行政復議范圍作出的不予受理征地行政復議申請決定,當事人不服提起行政訴訟的,人民法院應當裁定不予受理;已經受理的,應當裁定駁回起訴。”據此復函,對國務院土地征收行政批準行為不服的,不能提起行政訴訟。此種行政批準行為不受任何司法監督,當事人對此不服的,無法救濟。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(3)(2016)最高法行申281號《行政裁定書》認定:“《中華人民共和國行政復議法》第30條第2款規定:‘根據國務院或者省、自治區、直轄市人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定,省、自治區、直轄市人民政府確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定為最終裁決。’(2005)行他字第23號《最高人民法院關于適用中華人民共和國行政復議法第30條第2款有關問題的答復》明確規定,《中華人民共和國行政復議法》第30條第2款規定的最終裁決應當包括兩種情況:一是國務院或者省級人民政府對行政區劃的勘定、調整或者征用土地的決定;二是省級人民政府據此確認自然資源的所有權或者使用權的行政復議決定。依照上述法律和司法解釋的規定,公民、法人或者其他組織不服省、自治區、直轄市人民政府作出的征收土地決定申請行政復議,復議機關作出的行政復議決定屬于最終裁決行為。又依照《中華人民共和國行政訴訟法》第13條第(四)項規定,公民、法人或者其他組織對‘法律規定由行政機關最終裁決的行政行為’不服提起行政訴訟的,人民法院不予受理。本案中,遼寧省政府作出的239號用地批復,是省級人民政府征用土地的決定,屬于行政機關作出的最終裁決。”據此,當事人對省級人民政府就土地征收所作批準行為不能提起訴訟。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

對于上述三個解釋或者裁定,我們認為都有不妥之處。第一種情況過于簡單化。第二種和第三種把省級政府和國務院就土地征收所作批準行為都排斥在司法審查之外,不僅違反憲法和法律,也不利于行政批準制度的合法合理運行。此種司法處理,導致省級政府和國務院的批準行為不受任何制約,當事人無法獲得司法救濟。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

二、行政機關批準行政行為的法規范fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(一)行政許可和非許可類行政批準fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.行政許可類行政批準,根據主體情況,分為兩種類型:(1)單一主體作出的行政許可行為。如《環境保護法》第26條第2款、《水污染防治法》第21條第2款、《大氣污染防治法》第12條第2款等。這些批準或者核準屬于單一主體所作的批準行為。(2)兩個或者兩個以上行政主體各自作出行政許可或非許可批準。如《土地管理法》第57條、《森林法》第18條、《森林法實施條例》第16條、第17條、國家林業局2015年《建設項目使用林地審核審批管理辦法》第14條等。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.非許可類行政批準,批準行為的性質多樣。(1)抽象行政行為的批準。如《水污染防治法》第12條關于重要江河、湖泊流域的省界水體適用的水環境質量標準的批準。第15條關于國家確定的重要江河、湖泊的流域水污染防治規劃的編制,報國務院批準。此類批準涉及到幾個不同的機關之間的先后行為,國務院或者省級政府的批準為最后發生法律效力的行政行為。其他主體的審核行為都不是最終發生效力的行為。(2)行政裁決的批準。如《土地權屬爭議處理暫行辦法》第27條。(3)行政補償的批準,其中包括單一的批準和兩個以上行政機關的批準。上海市衛生計生委和市財政局聯合制定的《上海市預防接種異常反應補償辦法(試行)》第14條規定了兩種批準。前者是由兩個主體完成的,區衛生計生部門的審核認定是對外行政行為,市衛生計生部門的最終審核是內部行政行為,帶有監督指導性質。后一款規定的最終審核就是單一的批準機關,是作出行政決定的主體。(4)行政處罰的批準。2005年國務院《關于預防煤礦生產安全事故的特別規定》第5條規定相關政府部門提請當地縣級以上地方人民政府予以關閉,并可以向上一級地方人民政府報告。第11條、第13條也有類似規定。上述規定屬于行政處罰的批準。(5)行政強制措施的批準。如《傳染病防治法》第41條、第42條。以上行政批準就是屬于行政強制措施的批準。(6)行政確認行為的批準?!读沂堪龘P條例》第9條關于省級政府審查評定、民政部審查評定就是行政確認方面的批準。(7)行政征收中的批準。如國務院《社會撫養費征收管理辦法》第6條第2款關于分期繳納的批準。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(二)上下級行政機關之間關系發生的行政機關批準行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

上下級行政機關之間共同完成的行政批準行為包括以下情形:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.下級受理后由上級批準(決定)。批準行為屬于行政許可?!锻恋毓芾矸▽嵤l例》第17條第2、3、4款,《土地管理法》第60條、第61條。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.下級審核后由上級批準(決定)。批準行為為行政許可或者其他行政行為。如《土地管理法》第62條第3款、第53條、第61條、第44條、第45條、第46條等。這里的審批或者批準均為行政許可。由批準者對外承擔責任。但實踐中,批準機關在多數情況下并不作為被告,而多是由組織實施主體作為被告并承擔責任。這一點與我國臺灣地區不同。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.經上級行政機關批準后下級作出決定。執法過程中的批準,不屬于行政許可,帶有監督和指導性質。(1)重新鑒定的批準。如《公安機關辦理行政案件程序》81條規定的重新鑒定的批準。(2)延長期限的批準。如《公安機關辦理行政案件程序》141條。(3)緩交或分期繳納罰款的批準。如《公安機關辦理行政案件程序》第191條。(4)拘留審查的批準。如《公安機關辦理行政案件程序》第216條。這些批準行為屬于行政機關內部的批準,批準者無須對外承擔法律責任。承擔責任的是實施外部行政行為的行政機關,即實施盤查、繼續盤查、拘留審查等的公安機關。(5)行政處罰的批準。批準行為屬于內部行政行為,屬于監督管理行為。《環境保護法》第60條、《水污染防治法》第81條第1款。這里的批準是對行政處罰權行使的監督性質。批準者無須對外承擔責任,由相應的環保行政機關承擔責任。對于此類批準行為,當事人不服的,只能對環保行政主管部門提起復議或者訴訟請求,不能對批準者提出。(6)行政補償的批準。上海市衛計委和市財政局聯合制定的《上海市預防接種異常反應補償辦法(試行)》第11條等規定,在1-3級損害等級補償中,市衛生計生部門最后核準行為的性質不確定,似乎屬于內部監督控制行政行為。這是因為直接受理的主體是區衛生計生部門,而且是審核認定部門,區衛生計生部門的審核認定屬于對外承擔責任的行為。在損害等級四級的補償中,區衛生計生部門的最終審核是行政補償決定行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(三)同等級別的平行行政機關之間的先后批準fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

體現出相互協作互助關系。有的屬于許可類批準行為,有的屬于非許可類的審批行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.設立中外合資、中外合作職業介紹機構的行政批準具有幾種不同的性質。如《中外合資中外合作職業介紹機構設立管理暫行規定》(勞動保障部、工商總局令第14號,2015年修改)第3條第2款。這里規定了三個行政機關三種行政許可或者批準。三個行政主體所作的行政行為均為獨立的批準行為,雖然這三個主體之間的批準行為有先后相續的關系,但是這種批準性質不完全相同?!秶鴦赵簩Υ_需保留的行政審批項目設定行政許可的決定》(國務院令第412號)第89項:“設立中外合資(合作)職業介紹機構審批”。實施機關:省級人民政府勞動保障行政主管部門。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.校車安全管理中的行政批準。如《校車安全管理條例》第15條、第54條。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(四)行政機關批準行為立法小結fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

從前文分析可以看出,關于行政機關批準行為的法律性質問題,可以得出如下幾點結論:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.立法中對行政機關批準行為所使用的概念多樣化,有審批、批準、核準、最終核準、審核、許可、審查、審定等多種概念。即使法律規范或者規范性文件中使用 “批準”一詞,其含義也不確定。其所涉及的行為性質也不確定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.立法中的行政機關批準行為可以分為許可類行政批準和非許可類行政批準。前者屬于《行政許可法》調整的范圍,因為比較規范,不作為本課題重點研究對象。后者可能發生在各種行政行為中,具有管理、監督、指導、控制的功能。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.立法中的行政機關批準行為既可能是外部行政行為,也可能是內部行政行為。外部行政行為是指其所實施的批準行為直接對外部相對人發生拘束力。內部行政行為是指發生在行政主體內部之間,不直接對外部行政相對人發生法律效力。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

4.立法中的行政批準行為既可能發生在單一行政主體作出的行政行為中,也可能發生在多個行政主體所作的行政行為中。在前者情況下,其性質比較容易識別。在后者情況下,對其行為性質的識別比較復雜,可能有多種性質。比如既可能是行政許可,也可能是非許可類審批,還有可能是行政機關的管理、監督控制行為;既可能是最終成熟的行政行為,也有可能是過程性行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

5.行政批準既可能發生在抽象行政行為中,也可能發生在具體行政行為中。在非立法和規范性文件之外的抽象行政行為(比如編制規劃等)中,批準行為通常是內部行為,不對外直接發生法律效力。其是否可訴取決于立法規定,并非說此種行為本質上就不可訴。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

6.行政批準行為既可能發生在上下級行政機關之間,也可能發生在平級行政機關之間。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

發生在上下級行政機關之間的批準行為,既可能是具體行政行為,也可能是具體行政行為的過程性行為;既可能是外部行政行為,也可能是內部行為;既可能是許可行為,也可能不是許可行為。發生在平級行政機關之間的行政批準,批準行為可能是一個具體行政行為,也可能只是一個過程性行為;既可能是一個許可行為,也可能是多個許可行為,或者許可行為與其他行為的結合。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

7.關于行政批準行為的效力,有的立法規定明確,由作出行政批準行為的主體所作的批準行為對外發生效力;也有未明確規定批準行為是否直接具有對外效力。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

8.違反行政批準行為所產生的法律責任,有的有明確規定,有的未做明確規定??傮w來說,明確規定的情況很少。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

9.批準行為有時以批準主體的名義作出,有時以受理機關或者審核機關的名義作出。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

我國立法對行政批準行為的規定有一定的隨意性和不確定性,造成這種情況的原因有多種(1)取決于立法規定。法律法規規章甚至規范性文件所規定的批準是導致其情形多樣化的重要原因。立法時可能考慮了一些相關的因素,比如,某一行政事項涉及重大權益,需要由較高層級行政機關決定,但是該行政事項又牽涉大量的具體事務,必須由較低層次行政機關事先準備有關基礎材料并負責該行為經批準后的執行。(2)設置多樣化的行政批準為了體現上級行政機關的監督指導,同時便于下級行政機關實施。批準機關或者由于層級過高帶來不便,或者由于行政習慣因素,先將其實質上的行政決定行為直接表現為對下級行政機關的內部批準,再經由下級行政機關發布和送達法律文書告知行政相對人,完成經批準的行政行為的外部表達過程。這樣可以方便相對人并使行政效率得以提高。(3)可能受制于不同地方行政區域大小、行政機關行使權力的強勢與否等因素。比如在直轄市與省、自治區,行政批準權的運行會產生不同的特點。有的地方上級政府既要求下級行政機關運行和操作,又要下級機關對上級報告,獲得上級行政機關的批準。(4)行政權力運作不規范也是一個重要原因。比如,批準主體只承擔批準的職責,但不對批準行為產生的后果負責,而把批準行為的后果交由下級行政機關承擔。有的行政機關在立法時爭權奪利,一方面爭奪批準權。另一方面又不愿對自己實施的批準行為承擔直接的法律責任。這在一些地方立法中更為突出。總之,我國目前立法對行政機關批準行為的性質、適用范圍、基本程序缺乏統一的規定,實踐當中一些行政機關隨意將行政決定變更為本機關批準下級行政機關對外作出行政行為的方式,尋求一時的方便,甚至為了逃避本機關應當承擔的法律責任,但這卻給后續的行政執行、法律救濟等環節帶來一系列困擾。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

三、行政機關批準行為的行政訴訟案例fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

由于立法對行政機關批準行為的法律責任和效力規定不明確,以及其他多種原因,批準行為在實際工作中處于什么地位,批準機關是否對其作出的行政批準行為直接承擔責任并未獲得明確的法律規范的規定。為此,國務院法制辦公室2003年批復:“為體現行政復議的公正性和層級監督的意義,如當事人直接向審批機關的上一級機關提出(行政復議申請),該上一級機關可以受理。”據此,審批機關可以作為行政復議被申請人。1999年最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第19條規定:“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”據此,司法解釋把經上級行政機關批準的具體行政行為引起的訴訟的被告確定為對外發生法律效力的文書上署名的機關。這一解釋雖然對明確被告提供了依據,但仍然不能解決現實中的問題。因為經上級行政機關批準的行政行為情形復雜,實際操作中法院也并非完全按這一規定來實施的。另外,對平級行政機關之間所作的行政批準行為如何確定行政復議的被申請人、行政訴訟的被告,也是情況多樣,處理并不一致。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(一)在單一主體實施的行政批準的情況下以批準行為作為被訴行政行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

有些案件涉及行政處罰的行政批準——批準行為是具體行政行為——可訴。該類行為是由單一的行政主體實施的,所以判斷其性質,確定其行為可訴都比較容易。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(二)由平級的多主體先后實施的行政行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在此情況下,哪一個主體(或兩個主體)所作的批準行為作為被訴對象,取決于行政主體所作行政行為的情況。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在溫州博聞廣告有限公司與溫州市鹿城區城市管理與行政執法局一審行政案中,[②]規劃行政部門應執法局的請求提出了意見,該項意見不是直接針對相對人的,對相對人沒有產生實質性影響,產生實質性影響的是執法局獨立作出的不予許可決定,所以執法局所作的不予許可決定的行為屬于被訴對象。在慈溪市藝通廣告有限公司與慈溪市城市管理局、慈溪市規劃局行政許可一審行政案件中,[③]兩個被告都作出了批準行為,且屬于共同作出的批準行為,所以共同作為被訴對象。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(三)由上下級行政機關多主體實施的行政行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在此情況下,以行政批準行為作為最終行政行為,將其作為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在涉及校車審批事項中,批準主體為縣級以上政府,其實施的行政批準行為屬于具體行政行為(行政許可),其批準之前其他行政主體的相關行為屬于過程性行政行為。此種情況屬于多階段行政許可行為,涉及不同階段不同主體,但是只有最后階段的批準行為才是可訴的具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在衢州市衢江區前程客運有限公司訴衢州市衢江區人民政府、衢州市衢江區教育局、衢州市公安局交通警察支隊、衢州市道路運輸管理局道路交通管理(道路)行政案[④]中,法院嚴格區分行政許可中的初審、過程中的審核和最終的批準行為。在該案中,法院嚴格依照《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規定》第4條規定,確定被告和被訴具體行政行為,將政府的批準行為作為具體行政行為,是完全合法的、正確的。雖然其他主體在校車許可申請審批過程中也參與了相關事項的審查,但是這些審批行為只是過程中的行為,不是成熟的行政行為,不宜作為獨立的具體行政行為。這一判決符合《最高人民法院關于審理行政許可案件若干問題的規》第4條規定,當事人不服行政許可決定提起訴訟的,以作出行政許可決定的機關為被告;行政許可依法須經上級行政機關批準,當事人對批準或者不批準行為不服一并提起訴訟的,以上級行政機關為共同被告;行政許可依法須經下級行政機關或者管理公共事務的組織初步審查并上報,當事人對不予初步審查或者不予上報不服提起訴訟的,以下級行政機關或者管理公共事務的組織為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

可見,在多個主體所作的前后相續的行政許可案件中,只有在初步審查或者不予上報的情況下,可以以其作為被告,否則只能以作出行政許可決定的行政機關為被告,或者依以作出決定予以批準的上級行政機關為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(四)在法律規范授予初審機關審查職權并由于未經過初審機關的審查而最終未能到達上級行政機關完成批準行為的情況下,由初審機關所作的行政行為作為被訴對象fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在文玉蓮、陳冬菊、陳鳳菊訴咸陽市渭城區民政局民政行政管理(民政)行政案中,[⑤]根據立法規定,省、自治區、直轄市民政廳(局)是審查機關,如認為符合革命烈士條件的,再轉民政部審批。也就是說,民政部是最終批準機關,省級政府民政部門是初審部門。由于本案中咸陽市渭城區民政局沒有法定的審查權,其接到當事人申請后,應當上報省級民政部門審查。法院認定其超越職權的判決合法。在柯秀賢、徐國杰與茂名市茂南區人民政府、茂南區民政局一審行政案件中,[⑥]《烈士褒揚條例》第9條規定了申報烈士的程序,第9條第1、第2款的情形,省級人民政府是最終審查批準主體。但這是一個多主體多階段行政行為,按照規定,縣級政府民政部門有權受理調查核實、縣級政府有權進行審核。本案中的情形,當事人的申請未通過第一個行政機關的審查,即受理調查核實主體區民政局,當事人對此審核決定不服,向區政府申請行政復議。由于行政復議機關維持了原具體行政行為,當事人以作出原具體行政行為的行政機關和行政復議機關為共同被告,對其所作的行為提起訴訟,符合法律規定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

可見,在由多個主體經過多個階段才能完成最終的批準行為中,由于之前其他行政機關所作行為使得批準行為無法完成,將之前其他行政機關對其所作的行政行為作為被訴對象。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(五)在已經完成了初審和批準行為的情況下,法院將已經實施的批準行為視為內部行為,不具有可訴性fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.法院以行政機關行政批準行為是應另一個行政機關申請作出而非直接針對外部相對人作出的,認為批準行為屬于內部行政行為,不具有可訴性。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在上訴人齊德坤、齊德府、齊學寬與被上訴人河南省環境保護廳環保行政批準二審案中,[⑦]一個行政機關報送另一行政機關作出審核批準行為,法院認為批準行為不可訴,不影響相對人的權利義務。本案中,一審、二審法院均認為,環保行政部門的批復是環保行政部門對水利行政部門所作環境報告書的批準,屬于內部行政行為,不具有可訴性。我們認為,這個觀點值得商榷。分析如下:(1)這一案件屬于平級行政機關之間發生的前后相續的行政批準行為。前一行政機關需要根據后一行政機關的批準行為作出最終行政行為。(2)本案處理的最大問題是,這一處理方法將有實質性管轄權的行政機關所作批準行為排斥在法院審查范圍之外。因為根據法律規定,環保行政部門是環境影響評價書的實質性管轄部門,水利局沒有此項專門的審批權。雖然水利局與環保局同是政府工作部門,他們實施的行政行為屬于前后相續的行政行為。但是水利局在環境影響報告書方面沒有最終的批準權。(3)如果按照本案一審、二審法院的觀點,則以下問題值得思考:本案中的原告如果對環保行政部門的批復行為不服,而環保行政批復又實際影響了其利益,本案是否意味著在此情況下,行政批準行為均不可訴?如果不可訴,當事人的權利如何獲得救濟?如何對此種批準行為予以監督?在本案中,如果環保行政部門不能做被告,當事人可否起訴水利局或者政府?如果均不可訴,是否意味著,政府審批專項規劃草案的所有行為均不可訴?但在本案中,一審、二審法院并未否定此類行為可訴,而是基于原告與被告所作行為沒有利害關系。(4)本案與多數由環保行政機關所作環境影響報告書的批準行為具有可訴性不同,本案環保行政機關所作的環評批復是應另一個行政機關作出的,且是用于政府 “專項規劃草案”的制作。因此,遇到的問題是,對于政府為了制作專項規劃而主動由環保行政機關所做的環境評價影響書批復行為是否可訴的問題。如果法院能在明確這個問題的前提下去展開問題可能更為明確。(5)一個批準行為是否可訴,一則要看這個批準行為是否對相對人權利產生了實質性影響;再者要看批準機關是否享有實質性許可批準權,不應以內部行政行為作為不予受理的借口。(6)需要指出的是,最高人民法院于2016年發布的第69號指導案例——王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案——的裁判要點指出:當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益,對其權利義務產生明顯的實際影響,且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟,而對該程序性行政行為提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。就本案件來說,行政機關的“批復”雖然是一個程序性行為,且不是直接針對當事人作出的,而是針對另一個行政機關作出的,但是因為其對公民權利義務產生實際影響,且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟。因此,應該屬于可訴。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.法院以上級機關所作的批準行為不是法定的職權主體行為,將其視為內部批復行為,不具有可訴性。在上級行政機關所作批準行為并非實質性職權行為的情況下,此種批準行為只有監督指導性質,這種批準不是行使許可的行為,批準機關不宜作被告。在原告童小良、原告劉建平不服被告長沙市公安局戶口性質變更登記行政批復行為案中,[⑧]法院以法定職權的歸屬作為認定批準行政行為是否可訴的依據是正確的。第一,如果行政機關有權獨立作出行政行為,此時該行政機關就是行政主體,即使該行政機關申請上級行政機關予以批準,此時這種批準行為只具內部監督指導性質,并不具有獨立行政行為的屬性。因此,是否具有實質性作出行政行為的決定權是判斷的一個重要標準。第二,本案中對當事人戶口產生實質影響的是長沙市公安局岳麓分局人口與出入境管理大隊所作的決定,市公安局人口與出入境管理支隊實際上只是一種監督性質的行為。當然此種情況給當事人申請復議和訴訟帶來困惑,建議行政機關取消此種批復或者批準行為。如果認為確有必要保留此種監督行為,改為備案即可。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.在涉及土地征收案件中,對批準行為和批準主體是否可以被訴和是否可以作為被告,目前做法的共同點是,上級政府對自己作出的行政批準行為承擔責任、不做被告。造成此種情況的原因多種,其中《最高人民法院關于曾成、龍平安等六人訴中華人民共和國國土資源部征地批復行政行為是否受理的復函》([2006]行立他字第1號)中答復:“依照《中華人民共和國土地管理法》的規定,只有國務院和省級人民政府才有征地批準權。在國務院批準征地后,國土資源部以批復形式通知省級人民政府的行為,屬于國務院批準征地行為的組成部分。對國土資源部以不屬于行政復議范圍作出的不予受理征地行政復議申請決定,當事人不服提起行政訴訟的,人民法院應當裁定不予受理;已經受理的,應當裁定駁回起訴。”還有一個最高法院的裁定,(2016)最高法行申281號《行政裁定書》認定:省級人民政府征用土地批復不具有可訴性。這些函復和裁定表明,省級政府或者國務院所作的征收土地批準行為不具有可訴性。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在陳秀茹與保定市清苑區人民政府土地行政管理二審行政案件中,[⑨]法院將下級政府作為征地爭議的被告,未以批準機關為被告。盡管批準主體的批準行為是實質性的職權行為,并未作為被訴對象。在本案中,原告、上訴人并未對被告有異議。但該土地征收是由省政府批準的,保定市清苑區人民政府只是具體組織實施者?!锻恋毓芾矸ā?/span>第46條規定:國家征收土地的,依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。但是法院認為“保定市清苑區人民政府具有征收集體土地的職權”,這個結論是不妥當的。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在邢林英與孔小明、王雙美等土地行政管理(土地)行政征用一審案中,[⑩]法院也是以下級政府的組織實施行為為被訴對象,并未以批準行為作為被訴對象。(1)本案將南京市高淳區人民政府、南京市人民政府作為被告。但是實際上,高淳區人民政府并非征收土地的批準主體,批準主體為江蘇省級人民政府。但考慮到我國的實際情況,為了便于當事人訴訟,將區政府作為被告,將區政府的組織實施行為作為被訴對象也是可以的。(2)本案刻意將公示告知的行為視為一種程序性的行為,認為此種行為不會對當事人的權利義務產生影響,似乎并不妥當。因為,其公示告知的行為只是一種形式,實質上是公示告知中所包含的征收內容。(3)最高人民法院于2016年發布的第69號指導案例王明德訴樂山市人力資源和社會保障局工傷認定案的裁判要點指出:當事人認為行政機關作出的程序性行政行為侵犯其人身權、財產權等合法權益,對其權利義務產生明顯的實際影響,且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟,而對該程序性行政行為提起行政訴訟的,人民法院應當依法受理。就前述案件來說,行政機關的“公示告知”雖然是一個程序性行為,但是其對公民權利義務產生實際影響,且無法通過提起針對相關的實體性行政行為的訴訟獲得救濟。因此,法院應當受理。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在王錦等120人與西安市國土資源局長安分局不履行法定職責二審案件中,[11]法院以政府工作部門作為被告,非以征收土地的批準主體和組織實施主體為被告。(1)作出批準行為的是省級政府,未作被告。在該案中,陜西省人民政府作出陜政土批[2006]144號《關于長安區2005年度第四批次農用地轉用和土地征收的批復》,同意將長安區灤鎮街道辦事處上灤村、下灤村、翁家寨村,子午街道辦事處子午西村等村組的27.412公頃集體農用地轉為建設用地,同意農用地轉用后依法征收為國有,用于城鎮建設。2006年11月1日,西安市人民政府作出(2006)第89-1號征收土地方案公告,將征收土地方案的內容及相關事項進行公告。(2)本案未將土地征收的組織實施者西安市政府作為被告,未將其實施土地征收的行為作為可訴的具體行政行為。2010年11月1日,西安市國土資源局作出[2010]第(2006)89-2號征收補償安置公告,將征地補償安置方案的內容和有關事項進行公告。2011年2月1日,西安市人民政府作出市國土字[2011]第28號《關于征收長安區灤鎮街道辦事處上灤村等村組集體土地的批復》,同意將長安區灤鎮街道辦事處上灤村、下灤村、翁家寨村等村組的25.1446公頃集體土地轉為建設用地,并依法征收為國有,用于城市建設。(3)本案當事人爭議的是土地征收行為而不是補償行為,根據法律規定,只能由區縣政府或者上級政府作為被告主體。(《土地管理法》第45條規定:征收下列土地的,由國務院批準:(一)基本農田;(二)基本農田以外的耕地超過三十五公頃的;(三)其他土地超過七十公頃的。征收前款規定以外的土地的,由省、自治區、直轄市人民政府批準,并報國務院備案。征收農用地的,應當依照本法第四十四條的規定先行辦理農用地轉用審批。其中,經國務院批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批;經省、自治區、直轄市人民政府在征地批準權限內批準農用地轉用的,同時辦理征地審批手續,不再另行辦理征地審批,超過征地批準權限的,應當依照本條第一款的規定另行辦理征地審批。其第46條規定:國家征收土地的,依照法定程序批準后,由縣級以上地方人民政府予以公告并組織實施。可見,西安市國土資源局只能作為征收補償安置的組織實施主體(《中華人民共和國土地管理法實施條例》第25條第3款規定,“市、縣人民政府土地行政主管部門根據經批準的征收土地方案,會同有關部門擬定征地補償、安置方案,在被征收土地所在地的鄉(鎮)、村予以公告,聽取被征收土地的農村集體經濟組織和農民的意見。征地補償、安置方案報市、縣人民政府批準后,由市、縣人民政府土地行政主管部門組織實施。”),所以由其作為本案被告并不合適。(4)本案中,土地征收的批復由陜西省政府作出、西安市政府作出公告實施,西安市國土資源局只是作出征收補償安置公告的主體。從理論上說,西安市國土資源局不應作為本案的被告,本案被告應當是西安市政府,但是法院并未認為由西安市國土資源局作被告不適當。但是我國多數情況下都是以補償安置公告主體作為被告。(5)雖然本案中原告向西安市國土資源局提交《返還土地申請書》,但實際上該國土資源局沒有此項職權。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(六)在由上下級行政機關多個主體作出行政行為的情況下,上級行政機關所作的內部行政批準行為本不可訴,但外部化之后成為可訴的具體行政行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

原先不直接針對相對人的內部行政批準行為經過外化后,具有具體行政行為性質,可以作為被訴對象。如最高人民法院指導案例22號就是一例。中國審判案例要覽(2012年行政審判案例卷)第43號案件陳西全不服成都高新技術產業開發區管理委員會土地行政批準案也是將內部行政批準行為外化為具體行政行為的案例。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(七)小結fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

上述舉例對行政批準在現實中的情況進行了分析,根據最高人民法院的相關解釋,當事人不服行政機關經上級機關批準實施的具體行政行為,向人民法院提起行政訴訟,應以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。但現實情況復雜,通過分析案例可見以下情況:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.單一行政主體所作的行政批準有的是行政許可、有的是行政處罰或者其他行政行為。由單一主體完成的直接針對相對人的批準行為作為被訴的具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.在由多個平級行政主體完成的行政行為中,如果每個行政主體都有獨立的批準權,那么哪一個行政機關所作的批準行為作為被訴對象,取決于很多因素。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

如果平級行政機關所作的行為之間有前后相續的關系,一般情況下,每個行政機關對其所作的批準行為負責。根據《行政許可法》第26條第2款規定,行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。從該款規定看,包括“并聯審批”的情形。它是指依法應當由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,這主要適用于一些需要前置審批的企業的市場準入。在“并聯審批”下,地方人民政府確定的一個部門受理行政許可申請,如果當事人對該部門的不予受理的決定不服向人民法院提起行政訴訟的,應當以該部門為被告;如果當事人對有關部門提出或者不提出行政許可意見的行為不服向人民法院提起行政訴訟的,應當以提出或者不提出該意見的部門為被告;如果其中一個部門不同意許可,當事人不服應當以該部門為被告;如果受理部門就此作出不予行政許可決定的,當事人不服的,則既可以不同意許可的部門為被告,也可以受理部門為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

就是說,在并聯審批情況下,由政府確立的統一辦理機關所作的批準行為直接針對相對人,當事人不服的,應當以該行為作為被訴對象。如果該行政機關征求其他行政機關意見,當事人對其他主體意見不服的,以其提出意見的其他部門為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

根據《行政許可法》第26條第2款規定,行政許可依法由地方人民政府兩個以上部門分別實施的,本級人民政府可以確定一個部門受理行政許可申請并轉告有關部門分別提出意見后統一辦理,或者組織有關部門聯合辦理、集中辦理。從該款規定看,包括“一站式審批”的情形。所謂“一站式審批”主要是對有關投資項目的審批,往往涉及政府的多個部門,需要多個審批。為了提高效率,地方政府通過設立“一站式”服務中心,讓各審批機關到“一站式”服務中心聯合辦公,集中辦理有關行政許可。在“一站式審批”情形下,當事人對各行政部門的審批意見不服的,以各行政部門為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

上述原理適用于其他行政批準事項的處理。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.在存在上下級行政機關之間需要初審和批準的行政行為中,如果行政批準行為是最終行政行為,且作出行政批準行為的政府層級不高,通常將其作出的批準行為作為被訴行政行為。盡管該批準行為實際上并非直接針對相對人作出的,而是根據其他行政機關的申請作出。此種情形發生在涉及校車審批事項中,批準主體為縣級以上政府,其實施的行政批準行為屬于具體行政行為(行政許可),其批準之前其他行政主體的相關行為屬于過程性行政行為。此種情況屬于多階段行政許可行為,涉及不同階段不同主體的行為,但是只有最后階段的批準行為才是可訴的具體行政行為。例如,依法應當先經下級行政機關審查后報上級行政機關決定的行政許可,下級行政機關不予上報或者拖延上報初步審查意見和全部申請材料,當事人起訴的,以該下級行政機關為被告;下級行政機關上報初步審查意見后,上級行政機關不予批準或者拖延批準,當事人起訴的,以該上級行政機關為被告。依據為《行政許可法》第 35條規定:“依法應當先經下級行政機關審查后上報行政機關決定的行政許可,下級行政機關應當在法定期限內將初步審查意見和全部申請材料直接報送上級行政機關。上級行政機關不得要求申請人重復提供申請材料。”fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

但是從實際情況看并非如此簡單。實際操作中,是否將行政機關批準行為作為被訴對象的情況往往取決于多種因素:第一,批準機關的批準行為是否直接針對當事人作出。比如批準行為既告知下級行政機關,同時又告知相對人的,相對人不服的,可以以此批準行為作為被訴對象。第二,在批準機關層級較低的情況下,其所作的批準行為可能被作為訴訟的對象。第三,批準機關對所批準的事項權力屬于實質性職權的情況下,如果批準行為只是一種形式性的監督控制行為,通常情況下,不宜作為被訴具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

4.在法律規范授予初審機關審查職權并由于未經過初審機關的審查而未由上級行政機關完成批準行為的情況下,以初審機關所作的行政行為作為被訴對象。這種情形經常發生在涉及烈士申請批準的行為中。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

5.在已經完成了初審和批準行為的情況下,法院將已經實施的批準行為視為內部行為,不具有可訴性。這種情況經常發生在土地征收的批準行為中。盡管不少批準行為是由省級人民政府作出的,但實踐中,此項批準行為通常被視為內部行政行為,因為批準行為是應下級行政機關請求作出的。此時的批準行為在很大程度上屬于監督控制性質的,而不是一種行政許可行為。在因土地征收引起訴訟的案件中,多數以區縣政府也就是以土地征收的組織實施者為被告,也有些法院以區縣政府所屬的土地行政部門作為被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

6.在由上下級行政機關多個主體作出行政行為的情況下,上級行政機關所作的內部行政批準行為本不可訴,但外部化之后成為可訴的具體行政行為。外化后的行政行為如同行政批準機關直接針對相對人所作的具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

綜上可見,我國司法上對行政批準行為性質的理解、對其主體是否可以作為行政復議被申請人、對批準行為是否可以作為被告,當事人對批準行為是否有救濟的權利等,做法多種多樣。造成此種情形的原因不僅與立法不完善有關,還有的是由國務院及其工作機構、最高法院相關批復或者裁定等引起的。如國務院法制辦公室于2003年出臺了一個批復:“為體現行政復議的公正性和層級監督的意義,如當事人直接向審批機關的上一級機關提出(行政復議申請),該上一級機關可以受理”。據此,批準機關的批準行為應當作為被復議的審查對象。再如,2002年9月26日國家環境保護總局就四川省環境保護局請示作出《關于經過上級環保部門批準的環境行政處罰案件復議管轄問題的復函》(環函[2002]255號)。其函復內容為:……對經上一級環保行政主管部門批準的罰款等處罰案件的行政復議,應由在對外發生法律效力文書上署名的環保行政主管部門的上一級環保行政主管部門管轄,并以署名的環保行政部門作為被申請人;申請人也可向署名的環境保護行政部門的本級人民政府申請行政復議。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1999年最高人民法院《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(法釋[2000]8號)第19條規定:“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”《最高人民法院關于曾成、龍平安等六人訴中華人民共和國國土資源部征地批復行政行為是否受理的復函》([2006]行立他字第1號)中答復:“依照《中華人民共和國土地管理法》的規定,只有國務院和省級人民政府才有征地批準權。在國務院批準征地后,國土資源部以批復形式通知省級人民政府的行為,屬于國務院批準征地行為的組成部分。對國土資源部以不屬于行政復議范圍作出的不予受理征地行政復議申請決定,當事人不服提起行政訴訟的,人民法院應當裁定不予受理;已經受理的,應當裁定駁回起訴。”再如(2016)最高法行申281號《行政裁定書》認定:省級人民政府征用土地批復不具有可訴性。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

上述這些批復對行政機關執法、行政復議和行政訴訟中處理批準行為提供了直接依據。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

四、我國臺灣地區對行政批準行為的情況fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

我國臺灣地區在涉及多主體多階段行政行為時,對批準行為的處理與我國大陸處理有的類似,有的有很大不同。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(一)涉及法務部調查局司法性質行為與內政部行政行為先后相續的行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

不同屬性的平級國家機關之間前后相續的行為,且屬于司法權與行政權的先后相繼的行為,以直接針對相對人所作行政行為即內政部所作行政行為為被訴對象。在趙某訴臺灣內政部警政署入出境管理局上訴案中,[12]上訴人對于2004年5月11日臺北高等行政法院2003年度訴字第2216號判決,提起上訴.臺灣最高行政法院判決如下:原判決廢棄。確認被上訴人2002年10月14日境愛卿字第0910113713號禁止上訴人出境之處分違法。第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

該案涉及司法機關與行政機關之間工作銜接時,行政機關對司法機關行為是否可以審查的問題:(1)法院嚴格審查行政機關與刑事司法輔助機關之間前后相續行為之間的關系是否符合憲法法律的規定?!度氤鼍臣耙泼穹ā返?條第1項第5款規定的權責機關,為本案的合法處理奠定了基礎。(2)法院審查后認為,雖然臺灣內政部警政署入出境管理局無權對刑事偵查輔助機關所作司法行為決定予以否決,即雖然其無權否決其他權責輔助機關限制當事人出境的決定,但其有義務審查作出限制當事人出境決定的機關是否屬于法定機關。如果所作決定的機關不屬于法定的權責機關,則本案被上訴人沒有執行其通知要求的義務。本案查明,法務部調查局不是《入出境及移民法》第6條第1項第5款規定的權責機關,所以其所作的決定對被上訴人沒有拘束力。(3)本案中臺灣出入境管理局直接通知當事人不得出境,這是直接針對相對人的行政行為,屬于適格的被訴對象,當事人有權對此提起訴訟。換言之,直接限制當事人出境的是出入境管理局所作的批準行為,只能對臺灣出入境管理局提起訴訟。(4)本案在處理過程中,法院特別注重行政行為對公民憲法權利的影響,強調所有國家機關行使權力不得違反憲法的規定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(二)涉及平級行政機關經濟部和財政部先后作出的相關行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在經濟部貿易調查委員會針對被上訴人臺灣地區鋼線鋼纜工業同業公會、某股份有限公司、某工業股份有限公司案件中,[13]當事人間因反傾銷稅事件,上訴人對于2003年6月10日臺北高等行政法院2002年度訴字第1138號判決,提起上訴。臺灣上訴法院最高行政法院判決如下:原判決關于上訴臺灣人經濟部貿易調查委員會及該部分訴訟費用均廢棄。廢棄部分,被上訴人在第一審關于撤銷訴訟部分之訴駁回。廢棄改判部分,第一審及上訴審訴訟費用均由被上訴人負擔。該案表明,在平級行政機關之間先后相續的行政行為中,前一個行政機關所作的相關行為只是為后一個行政機關所作行為提供了一個前提和基礎,并不等于是前一行政機關直接針對相對人作出了一個行為,此時只能以后一行政機關即直接針對相對人作出行政行為的行政機關為被告。這一做法與我國大陸地區多數做法相同。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

本案涉及兩個平級行政機關先后作出的行政行為,法院最終判決明確以下幾點:(1)前一個行政行為只是后一個行政機關作出行政行為的準備行為,前一個行政行為不是直接針對相對人作出的最終發生法律效力的行為,所以不應以前一個行政行為的作出者經濟部為被告。這個做法與我國大陸地區法院做法基本相同。(2)法院應當以最終作出具體行政行為的后一個行政機關為被告。本案直接針對外部相對人作出的決定都是由臺灣財政部作出的,所以只能以臺灣財政部為被告,而不應以臺灣內部行政行為為被訴對象。(3)法院在審查時,應當對前后兩個行政行為均予以審查。(4)本案中,前一個臺灣行政機關經濟部所作的行政行為不是對外部相對人的批準行為,只是為臺灣財政部所作行政行為的準備行為,所以不宜作為被訴對象。(5)在第一審案件中,法院認為,本案所涉及行政行為雖屬多階段行政處分,均屬具有法效性的行政處分。倘不認其(指臺灣經濟部認定有無危害國內產業的行為)為具法效性的行政處分,則臺灣行政法院即使認為該處分具有瑕疵,亦得撤銷臺灣財政部的行政處分,而不得撤銷上訴人的處分,其結果臺灣行政法院判決的效力將不及上訴人的原處分,而臺灣財政部又非上訴人的上級機關,亦不能命令上訴人按臺灣行政法院判決意旨為適法之調查,其結果將使產業調查進入進退兩難的窘境。此種多階段行政處分,彼此均具法效性??梢?,一審法院試圖從根本上解決問題。因為一審法院發現,雖然臺灣經濟部并非針對相對人的行政機關,但是其認定行為對臺灣財政部作為的外部行為直接產生了影響。在此情況下,如果不對臺灣經濟部的認定行為進行審查并予以撤銷,就難從根本上把臺灣財政部的決定予以撤銷。這種看法確實有其合理的地方,問題在于,本案中當事人挑戰的是臺灣財政部課征反傾銷稅的決定是否合法有效。在此情況下,雖然臺灣經濟部的產業損害認定,對臺灣財政部的決定會有影響,但畢竟未對課征反傾銷稅與否做實質決定,也就是說,臺灣經濟部的認定并不等于決定了是否課征反傾銷稅,如此臺灣經濟部的認定行為無對外直接發生法律效果,無法直接對提出訴訟。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(三)涉及上下級行政機關之間先后相繼的行為fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在上訴人臺中縣政府對被上訴人張進輝的案件中,[14]當事人間因土地征收事件,上訴人對于2001年3月28日臺灣臺中高等行政法院2000年度訴字第742號判決,提起上訴。本院判決:上訴駁回。上訴審訴訟費用由上訴人負擔。在下列涉及土地征收的行政案件中,本案中的行政行為是由多個主體共同完成的,法院在哪一個主體所作的行為是可訴的行政行為問題上,與行政機關的看法不同。上訴人臺灣臺中縣政府認為,再征收公告及通知直接對相對人發生法律上征收之效果,而臺灣地區政府核準征收系爭土地只是內部行為,因為它是應下級行政機關申請作出的,而不是直接針對外部相對人作出的,但法院認定由核準主體所作的核準行為為具體行政行為(行政處分)。法院也不認同臺灣法務部20012月21函復略謂:“內政部核準征收行為系對下級機關為之內部行為,尚非直接對相對人所為發生法律效果之行政處分,故內政部于核準征收前無須踐行行政程序法第102條規定陳述意見之程序”。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

這一情況與我國大陸地區對土地征收中被告及其行政主體的認定不同。我國大陸地區,對于由省級政府或者國務院核準的土地征收行為,從未將省級政府或者國務院的核準行為視為對外發生法律效力的具體行政行為,而是視為內部行政行為。而將具體接受相對人申請的縣級政府土地管理部門或者縣級政府所作的與土地征收相關的行為視為獨立的具體行政行為。這說明,我國臺灣地區在土地征收批準方面,已經明確以行政機關的批準行為為成熟的行政行為,對外承擔責任。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在上訴人陳紹基訴被上訴人臺灣行政院案件中,[15]最高行政法院判決意旨為:撤銷征收后,原土地所有權人于一定期間內繳清應繳回之征收價額,系撤銷征收之生效要件。未于一定期間內繳清應繳回之征收價額者,撤銷征收尚未生效,原征收處分不失其效力,故征收之土地不予發還,仍應維持原登記。此為撤銷征收之法理所當然。行為后公布施行之《土地征收條例》第51條第2項規定:“直轄市或縣(市)主管機關于收到原核準征收機關通知核準撤銷征收案時,應公告30日,并通知原土地所有權人于一定期間內繳清應繳回之征收價額,發還其原有土地。未于一定期間內繳清應繳回之征收價額者,不予發還,仍維持原登記。”即本于斯旨。上列當事人間土地征收事件,上訴人對于2006年4月25日臺灣臺北高等行政法院2005年度訴字第526號判決,提起上訴,本院判決如下:上訴駁回??梢?,該案件涉及上級行政機關撤銷土地征收決定,也是由核準機關為被告,其所作核準行為為被訴行政行為。本案對被告及其被訴行為的認定,與上述案件情況相同。法院是以作出批準撤銷征收行為的行政院為被告,當事人質疑的是,被行政院撤銷的土地征收行為是否合法有效。上訴人認為,土地征收決定因為被上訴人撤銷而導致征收行為無效。被上訴人則主張,雖然被上訴人撤銷了征收土地的決定,但此項撤銷決定的生效是附條件的。由于上訴人等沒有履行相關附加條件,因此,該項撤銷征收土地的決定并沒有生效。一審、二審法院都支持了被上訴人和參加人的主張。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

由上兩個案件可見,在我國臺灣地區,涉及土地征收行為的,均以最終核準機關所作的行政行為為發生法律效力的行為。雖然核準機關只是應下級行政機關的申請作出,而不是直接針對相對人作出的。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(四)行政批準行為即使不是針對行政相對人作出的,而是應行政機關作出并發送給相關行政機關,只要對相對人權益產生影響,即具有可訴性fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

這種情況在涉及環境評價報告書的審批方面,與我國大陸形成鮮明的對照。在上訴人臺北市政府訴被上訴人徐美女、廖美鳳、文海珍、何亞威、方儉、盧玉慧、劉聚元、林月美、蘇恭秀、張壯謀等案件中,[16]參加人為臺北市士林區住六之六自辦市地重劃區重劃會。上述當事人間環境影響評估法事件,上訴人對于2013年8 月29 日臺灣臺北高等行政法院2011年度訴更一字第184 號判決,提起上訴,法院判決駁回上訴。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

要旨:環評審查會對申請變更環境影響說明書或評估書內容的審查,可以說是環境影響評估的延續,亦是有賴法定程序及具各項專業委員予以把關,法院對此部分的判斷,亦給予一定程度的尊重。法院對環評審查會關于環境影響評估審查的尊重,是承認其判斷余地。然而對行政機關的判斷余地,于行政機關的判斷有恣意濫用或其他違法情事時,得予撤銷或變更,其情形包括:1.行政機關所為的判斷,是否出于錯誤的事實認定或不完全的信息。2.法律概念涉及事實關系時,其涵攝有無明顯錯誤。3.對法律概念的解釋有無明顯違背解釋法則或抵觸既存的上位法規范。4.行政機關的判斷,是否有違一般公認的價值判斷標準。5.行政機關的判斷,是否出于與事物無關的考量。6.行政機關的判斷,是否違反法定的正當程序。7.作成判斷的行政機關,其組織是否合法且有判斷的權限。8.行政機關的判斷,是否違反相關法治國家應遵守的原理原則,例如平等原則等。上述例示法院可審查的情形,大部分以存在行政機關進行判斷作成結論的理由時,法院始有可能審查。此理由的存在,可以在法院降低對行政機關判斷余地審查密度的同時,擔保行政機關判斷的正確性。如果行政機關進行判斷僅有結論而無理由,法院根本無從審查該判斷有無上述例示或其他恣意違法情事,舉輕以明重,此際自應認行政機關的判斷出于恣意濫用而違法。環評審查會對環境影響評估的審查,既承認其有判斷余地,應要求其判斷存在理由。此項理由至少是可以自環境影響評估的審查過程可知其審查結論的依據,否則法院無從審查其判斷有無上述例示或其他法院可審查的瑕疵。欠缺理由的環評審查結論,即屬判斷出于恣意濫用而違法。(1)本案涉及臺北市政府所作的批準行為并非應外部相對人申請作出,而是應內部行政相對人申請作出,其批準之后,也是直接發給其他行政機關,沒有發給相對人。但是法院認為當事人的實際利益受到影響,因而認為起訴資格適格。(2)本案以職權因素和名義因素相結合,并不以是否直接針對行政相對人作出。這是非常值得我國大陸地區借鑒的。(3)本案對環境評審會的決定所作的嚴格審查也值得我們借鑒。通過這種嚴格審查,使得行政機關很難再簡單地對已經批準的環境評價書進行隨意改動。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(五)小結fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

我國臺灣地區法院在處理行政機關批準行為上的基本類型和適用情況總結如下:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.臺灣地區立法中行政機關批準行為的表達也有多種方式,如批準、核準、核定、核駁、準駁、審查等。批準行為也有多種屬性,有的屬于行政許可,有的不屬于行政許可。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.在單一主體實施的行政批準的情況下,其行為性質比較容易識別,在行政訴訟中被告和被訴行政行為也比較容易確定。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.在涉及不同屬性的國家機關之間前后相續的行為中,如涉及臺灣法務部調查局司法性質行為與臺灣內政部行政行為先后相續的行為,當事人針對行政機關所作的行政行為可以起訴。而行政機關對之前司法機關行使權力的行為有審查的義務。前一個司法機關如果所作的要求行政機關予以配合的行為超出法定要求,則行政機關無須執行前一個司法機關所要求的協助行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

4.在涉及平級行政機關臺灣經濟部和臺灣財政部先后作出的相續行政行為中,前一個行政機關所作的相關行為只是為后一個行政機關所作行為提供了一個前提和基礎,并不等于是前一行政機關直接針對相對人作出了一個行為,此時只能以后一行政機關即直接針對相對人作出行政行為的行政機關為被告。這一做法與我國大陸地區多數做法相同。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

5.涉及土地征收的上下級行政機關批準行為的案件中,完整的批準行為是由多個主體共同完成的,法院在哪一個主體所作的行為是可訴的行政行為問題上,與行政機關的看法不同。行政機關認為,再征收公告及通知直接對相對人發生法律上征收的效果,而臺灣地區政府核準征收系爭土地只是內部行為,因為它是應下級行政機關申請作出的,而不是直接針對外部相對人作出的,但法院認定由核準主體所作的核準行為為具體行政行為(行政處分)。法院也不認同臺灣內政部的做法。法院這一做法與我國大陸地區不同。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

6.由行政機關所啟動的申請批準行為,批準機關所作的批準行為即使不是直接針對行政相對人作出的,只要對相對人權益產生影響,即具有可訴性。這種情況發生在由政府環保部門組織實施的環境評價的批準行為中。這種做法與我國大陸形成鮮明的對照。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

五、完善我國行政機關批準行為制度的相關建議fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(一)繼續加大行政管理體制和行政審批制度改革fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

行政機關批準制度從一個側面反映了我國行政管理存在的嚴重缺陷。長期以來,我國過于依賴行政批準制度,從某種意義上說,批準行為制度特別是上級行政機關批準行為成了行政機關推卸責任、規避監督、對相對人不予救濟的依據。一些行政機關借助于行政批準制度,不承擔責任、不接受監督、對相對人權益受損害行為不予救濟??梢哉f,這種情況已經嚴重制約了經濟社會的發展、阻礙了社會活力的發揮,如不進行徹底的改革,不僅行政法治建設無法取得實質性進步,而且也無法獲得民眾的支持。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

 (二)完善立法fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

隨著我國審批制度的簡化和諸多行政事務權力的下沉,特別是近幾年中央政府及其工作部門不少許可或者審批權下放;地方行政機關中省市級政府及其工作部門的審批批準權逐步下沉,通過修改立法或者在新制定的法律、法規和規章中減少多行政主體之間的行政批準不僅成為必要,而且成為可能。建議今后在立法中,強化行政批準制度的分界工作,進一步明確類型化的行政批準行為,突出實質性行政批準的地位和責任,減少甚至取消不必要的形式性行政批準,努力做到行政批準行為的設置符合權責相統一原則,嚴格接受監督,對其侵害權益必須有充分的救濟,讓批準者切實對其批準行為承擔實質性的責任。具體提出如下建議。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.規定適用行政批準的事項,明確不同類型行政批準行為的性質、主體和責任。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(1)根據批準行為是決定權還是監督權,采取不同的立法對策性觀點。對屬于行使行政決定權的行政批準行為,應當明確其對該項行為承擔實質性的責任,引起爭議后,明確其作為行政復議被申請人、行政訴訟被告的資格,其所作的批準行為應當作為被申請和被訴的對象。對屬于一般監督指導性質的批準行為,批準主體不宜作為行政復議的被申請人、行政訴訟的被告,其所作批準行為不宜作為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

立法確定行政批準行為的實質性或者形式性標準。主要有兩個:法定的行政職能歸屬、未經批準的法律后果。具體說明如下:其一,考查對外作出的批準行為(如行政許可)的法定職權屬于平級行政機關的哪一個或者哪幾個、上下級行政機關中的上級機關還是下級機關。在平級幾個行政機關所作的批準行為中,如果幾個行政機關都有法定批準權,則各個批準主體的批準行為都是實質性的,如果其中只有一個批準主體的批準行為是法定職權,其他主體的初審或者審查行為不是實質性的職權;在上下級幾個行政機關共同完成的批準行為中,如果法律規定的職權是下級機關,此時上級機關的批準就是形式意義上的批準,是內部審批程序;如果對相對人作出的行為的法定職權是上級機關的,此時此種批準就是實質意義上的批準,只有上級機關才有權對相對人直接作出批準。如果此時上級行政機關或者下級行政機關本不該在對外作出的法律文書上署名,但由于種種原因卻以自己的名義署名或者共同署名,此種情形則屬于具體工作實踐中存在的錯誤行政,是由于管理不完善造成的。其二,考查未經批準行為的法律后果和法律效力,如經上級機關批準的屬程序性批準,下級機關未經上級機關批準直接作出了具體行政行為,該行為只屬行政程序違法,并不必然導致無效,尤其是對于行政許可等授益性行政行為,其效力仍然是存在的,可以對抗下級行政機關和上級行政機關,除非可歸責于申請人(當事人)自身的原因,否則該行為不得撤銷,即使被撤銷也有權要求賠償。如上級機關的批準是實質性批準,下級機關不能對外作出任何行政行為,否則即為超越行政職權,下級機關作出的行政行為應當自始無效,上級機關無需考慮此行為的效力,可以直接否定此種行為,如果造成損失也應由申請人和下級機關根據具體情況承擔。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(2)根據事項具體性程度、批準機關的級別高低、涉及批準事項的重要性和運行便利等情況作出不同的立法對策性規定。處理的一般原則是:具體明確的批準事項應當下沉到下級行政機關批準,而級別高的行政機關一般適合對比較抽象或者重要的事項作出批準;減少形式性批準事項;一般事項盡可能不設置批準,只有對重要的事項設置上級行政機關批準的制度;行政批準的實施應當盡可能便民。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.嚴格限制設定行政批準行為的規范種類。行政批準必須有法律規范依據。一般來說,只有法律法規可以設定行政批準行為,規章和規范性文件不得擅自設定行政批準行為,行政機關不得擅自以裁量基準文件或者行政慣例的方式自行決定擴大行政批準行為適用的范圍,不能將一般的決定權自行變通為批準下級機關行政行為的方式,否則應認定為違反法定職權和程序。立法機關在制定法律法規和規章時,要嚴格控制多部門共同實施或者上下級行政機關共同實踐的批準行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.完善相應的批準程序。建議立法盡可能減少形式性的批準行為,如果確有必要設置批準行為,作為形式性的行政監督、管理和控制措施,建議改為由上級行政機關實行備案監督。需要指出的,上級行政機關不得把形式性的備案監督改為實質性的批準行為。建議立法統一規定,在通常情況下,經批準的行政行為,屬于批準機關所作的行為,除非法律另有規定的除外;明確規定,因批準的行政行為違法或者不當,批準機關應當承擔責任,即便該行政行為的瑕疵是由于擬定機關的過錯所致,也要由批準機關對外承擔責任后,再解決內部責任追究問題。為了避免清理行政批準之后帶來的管理上的空白,建議強化對相對人的行為進行事中和事后的監管力度。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

4.修改完善《行政復議法》和《行政訴訟法》,明確由多個主體共同完成批準行為的被申請人、被告,以及被申請行為和被訴行為。在多個主體共同完成的批準行為的情況下:其一,如果其中一個行政機關的批準行為相當于行政決定,應當以該種批準行為為被申請行政行為(行政復議)或者被訴行政行為(行政訴訟)。其二,如果上下級行政機關共同完成行政批準行為,當事人對相關主體行為不服的,要區別情況對待:當事人對下級機關不予同意的擬批準行為和上級行政機關的不予批準行為不服的,可以以下級行政機關和上級批準機關為行政復議的共同被申請人和行政訴訟中的共同被告;當事人對下級行政機關擬同意,但上級行政機關不予批準的,則以上級行政機關為行政復議的被申請人和行政訴訟的被告;而利害關系人情況相反,利害關系人對下級行政機關擬同意和上級行政機關的批準行為不服的,以下級行政機關和上級行政機關為共同被申請人和共同被告;利害關系人對下級行政機關不予同意但上級行政機關予以批準的行為不服的,以上級行政機關為被申請人和被告。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(三)完善行政批準行為的行政立法和規范性文件fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在法律法規沒有明確規定的情況下,建議行政機關特別是最高行政機關出臺相關法規和規范性文件,按照上述原則明確行政批準行為的性質、責任、監督和救濟等相關要求。國務院工作部門和地方政府根據法律法規的精神出臺相關規章和規范性文件,對行政批準行為的性質予以明確,并基于不同性質的批準行為設置相應的監管、救濟制度。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(四)建議最高法院出臺行政批準行為行政訴訟類型化處理的司法解釋或政策fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

作出類型化處理的考量因素,既要考慮我國法院處理此類問題積累的成功經驗,也可以借鑒我國臺灣地區的相關經驗,同時認為有必要對最高法院所作的司法解釋做相應的調整和完善。具體建議如下:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

1.作為單一行政主體所作的行政批準,當事人對其不服提起訴訟的,由單一主體完成的直接針對相對人的批準行為為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

2.在由多個平級行政主體完成的行政行為中,如果每個行政主體都有獨立的批準權,在平級行政機關所作的行為之間有前后相續的關系的情況下,每個行政機關對此所作的批準行為負責。具體分成以下情況:其一,在由政府確立的統一辦理機關所作的批準行為直接針對相對人的情況下,當事人不服的,應當以該行為作為被訴對象。如果該行政機關征求其他行政機關意見,當事人對其他主體提出意見不服的,以提出意見的其他部門為被告。其二,如果有關投資項目的審批涉及政府的多個部門,需要多個審批,為了提高效率,地方政府通過設立“一站式”服務中心,讓各審批機關到“一站式”服務中心聯合辦公,集中辦理有關行政許可。在此情形下,當事人對各行政部門的審批意見不服的,以各行政部門為被告。其三,上述原理適用于其他行政批準的事項的處理。法院可以根據上述情況判斷應該以誰為被告、以哪一個行政批準行為為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

3.建議最高法院自行廢除[2006]行立他字第1號復函和(2016)最高法行申281號《行政裁定書》認定的省級人民政府征用土地批復不具有可訴性的裁定?;蛘呓ㄗh全國人大常委會依法作出新的法律解釋。修改完善最高法院2000年《關于執行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第19條的規定:“當事人不服經上級行政機關批準的具體行政行為,向人民法院提起訴訟的,應當以在對外發生法律效力的文書上署名的機關為被告。”根據情況對上下級行政機關之間先后相續的批準行為作出不同處理。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(1)在存在上下級行政機關之間的需要初審和批準的行政行為中,如果行政批準行為是最終行政行為,且作出行政批準行為的政府層級不高,將批準行為作為被訴行政行為。盡管該批準行為實際上并非直接針對相對人作出的,而是根據其他行政機關的申請作出。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

在我國目前審批制度改革尚未完成、不少權力尚未完全下放或者仍然層級較高的情況下,行政訴訟被告的確立要考慮實際情況:首先,批準機關的批準行為是否直接針對當事人作出。比如批準行為既告知下級行政機關,同時又告知相對人的,相對人不服的,可以以此批準行為作為被訴對象。其次,在批準機關層級較低的情況下,其所作批準行為可能被作為訴訟的對象。再次,批準機關對所批準的事項權力屬于實質性職權的情況下,應當以此作為被訴對象;如果批準行為只是一種形式性的監督控制行為,不宜作為被訴具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(2)在法律規范授予初審機關審查職權并由于未經過初審機關的審查而未由上級行政機關完成批準行為的情況下,由初審機關所作的行政行為作為被訴對象。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(3)在已經完成了初審和批準行為的情況下,法院將已經實施的批準行為視為內部行為,不具有可訴性。這種情況發生在土地征收的批準行為中。在我國,土地征收批準行為是由省級人民政府或者國務院作出的,但根據最高人民法院的批復和裁定,省級政府和國務院關于土地征收的批準行政行為不具有可訴性。在因土地征收引起訴訟的案件中,多數以區縣政府也就是以土地征收的組織實施者為被告,也有些法院以區縣政府所述的土地行政部門作為被告。我們認為,這種處理不當,建議廢除前述最高人民法院的上述解釋或者裁定。在這方面,我國大陸地區的做法與臺灣地區有很大差距。我們認為,我國可以根據情況,逐步借鑒臺灣地區的做法,但要考慮省級政府的批準行為是否是行政決定而定,如果是實質性決定,則以之為被訴行政行為;而如果只是形式性監管行為,則不以之作為被訴行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(4)在由下級行政機關請求上級行政機關批準的情況下,雖然上級行政機關的批準行為是應行政機關要求作出的,而下級行政機關的行為并非直接針對相對人的請求作出的,此時只要批準行為對相對人的權利義務產生實質性影響,就應當以批準行為作為被訴行政行為。這種情況發生在由政府制定的區域發展規劃需要由環境保護部門作出環境評價的批準行為中。我國目前將此種行為排除在可訴范圍之外,建議借鑒臺灣地區的做法。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

(5)在由上下級行政機關多個主體作出行政行為的情況下,上級行政機關所作的內部行政批準行為在一般情況下不可訴,但外部化之后成為可訴的具體行政行為。外化后的行政行為如同行政批準機關直接針對相對人所作的具體行政行為。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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編后語:課題組結合我國立法、行政管理和司法實踐,對行政機關批準行為進行分類,對我國相關立法中行政機關批準行為的法律性質以及對行政訴訟中有關行政機關批準行為是否作為被訴對象等進行了研究歸納,并比較了我國臺灣地區的司法經驗。最后,針對立法、執法和司法實踐中出現的問題,提出了要讓行政主體直接以自己的名義實施批準行為、直接承擔法律后果、接受監督救濟、通過立法劃清批準職能邊界、繼續深化行政審批制度改革、發揮司法定紛止爭功能等建議。課題對提升相關立法質量、推進行政管理體制改革、優化司法監督功能,具有一定的理論價值和實踐意義。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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課題組組長簡介:fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

朱應平,男,現為華東政法大學教授。fPb中國出版傳媒網_中國國家文化產業綜合性門戶網站

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